中国改革开放成就的制度支撑

来源:未知2019-10-18 00:24

  改革开放40多年来,在中国经济成就的背后,制度发挥了重要而直接的作用。中国制度的根本语境是一个追赶发展的大国,其制度关键是处理好多元社会和一元统理之间的平衡,需强调集中统一领导体制下的有效治理。这一制度的贡献在于其丰富了世界发展模式和制度的多样性与差异性,建立了一套后发国家的追赶型治理制度与发展模式,同时保持了及时回应变化与挑战的制度弹性。中国制度的基本特征包括形成集中统一执政党领导制度、人民当家作主的政体制度、协商的合作制度、动态平衡的中央与地方关系制度、民族平等与区域自治的民族自治制度、多元共治的基层社会治理制度等六大维度。

  [作者简介]王若磊(1985—),男,陕西西安人,博士,中央党校(国家行政学院)和法律教研部副教授,研究方向为法理学。

  [基金项目]本文系国家社科基金青年项目“国家治理视域下的从严治党与依法治国关系研究”(立项批准号:17CFX001)的阶段性研究成果。

  习总在庆祝改革开放40周年纪念大会上指出,“我们党作出实行改革开放的历史性决策,是基于对党和国家前途命运的深刻把握,是基于对社会主义和建设实践的深刻总结,是基于对时代潮流的深刻洞察,是基于对人民群众期盼和需要的深刻体悟。”\[1\]40年来中国发展翻天覆地。GDP总量从1978年的3679亿元到2017年的827万亿元,比重从世界的18%上升到152%。年均增长率达到95%,同期世界年均增长率为29%左右。[1]40年前曾经积贫积弱的中国,2018年人均GDP也已达到64644元,成为上中等收入国家。回顾历史,工业后英国用了58年实现了人均产出翻一番,美国用了47年,日本用了34年,巴西用了18年,而中国仅用了10年。[2]P14与此同时,中国在世界舞台上占据了越来越重要的地位,有了一定话语权。无论纵向比较,还是横向比较,虽与发达国家在科技、创新、人均等方面还有较大差距,虽大而不强,但平心而论,40年取得的成就几乎无出其右。

  中国的成就绝非偶然,而是多因素综合发挥作用的结果。然而,相比于文化、传统、意识形态等方面的“濡化性”作用,制度的功能更为直接,并直击核心。任何国家命运的兴盛,首先得益于好的制度。制度具有稳定性、普遍性、程序性、建构性和规范性,是无形之网作用于有形世界。任何人和事均无法脱离制度建构起的关系,行为也是在制度建构之网下依其要求、规范、流程行动。而制度的好坏,必然又反作用于人与事,进而濡化人的生活世界。因此,制度的好坏决定了官员的品性,进而影响了公民和民族的德性。同志用平实的语言道出了制度对人和事作用的实质:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[3]P333抚今追昔,家与大哲学家探求古今政道与治道之理,最终都着眼于制度的设计与建构。因此,国家的兴衰,取决于其经济、社会、文化等诸系统如何发展及互动,而背后,更根本的是看如何作用于经济、社会、文化等领域,看具有强制力、规范性的权力如何安排经济、社会、文化事务,如何分配相应资源,如何确定相应权利义务关系。而权力的运转,必围绕其制度展开,无论此制度是正式制度,还是非正式制度。本文旨在通过制度维度的探讨,从一个侧面挖掘中国40年来高速发展的制度成因。一、改革开放的制度性变因改革开放以来中国的经济成就无可比拟,使中国摇身一变,从世界上最贫穷的国家,短短30多年一跃成为世界第二大经济体。这一变迁的根本原因究竟是什么?中国经济为何发生了如此天翻地覆的变化?

  不可否认,中国的经济腾飞与世界和平与发展的大环境相关。中国在巨大的国际市场上获得了发展之初最需要的资金、技术和市场份额,因此改革开放初期外向型定位的中国经济在世界贸易中获得了最初的机会与资源。就国际贸易而言,截止2010年,中国年均增长163%,32年间增长了144倍[2]P4,2010年超过德国成为世界第一出口大国,2013年超过美国成为世界第一大贸易实体。放眼更长的历史,中国实际上是搭上了工业和科技快车道的尾巴。工业和资本主义之前的世界几乎是停滞的世界,工业之前全世界年均增长率只有005%。而工业之后英国率先以每年2%的速度增长,此后200多年的世界经济的增长达到了之前千年人类历史总财富的10倍以上。[4]P2

  然而,所有的国家都处于这样的外部环境之中,但大多数国家未能像中国一样成功。实际上,二战之后只有13个经济体实现了年均5%以上的经济持续稳定增长。因此,内因才是关键。就内因来说,首先需要关注直接发挥作用的经济层面的因素。在劳动力、市场、资本、技术、产业政策这些经济因素中,很多人认为中国经济的成功之道最关键的是劳动力。的确,改革开放释放了数以亿计的廉价劳动力,有学者统计改革开放后中国持续给世界市场供给的劳动力超过7亿,这大大降低了世界制造成本,中国也因此成为了世界工厂。这些劳动力本身又是巨大的消费市场,这个市场随着经济的发展已经成为世界上最大、消费能力最强的市场之一。所以在很多人看来,人口红利是中国经济腾飞最关键的因素。当然,除劳动力之外,促进经济增长的要素禀赋还有资本与技术,并与土地一道成为了中国经济腾飞的关键因素。

  不过,这也不能解释中国成功之道的全部,很多后发国家同样能够供给廉价劳动力,人口过亿的国家不少。廉价劳动力背后还有劳动力的质量问题,即人力资本的状况。这就与文化相关,不少人也从文化的角度探讨中国经济的成功之道,模仿韦伯关于新教伦理与资本主义精神之间关系的讨论。中国在世界市场上不仅仅提供廉价的劳动力,而且是高素质的廉价劳动力,人力资源的性价比很高。文化上,中国人历来重视教育,改革开放初期中国的识字率已经和当前印度相同。同时,中国人具有吃苦耐劳且勤俭节约的优良传统美德,强调服从、纪律、义务、尽职尽责,这些都非常有利于经济发展。这些文化因素确实可以从一个侧面解释东亚经济为何腾飞。

  但是,上述经济上和文化上的有利条件实际上大多一直存在,为何大量接受过一定教育、吃苦耐劳的廉价劳动力在此之前未能发挥作用呢?这就要从经济和文化因素过度到本身,背后是发挥了作用。经济不是独立存在的,不可避免地与发生相互关系。探讨经济现象,必须观察是如何发挥作用的。

  理论上可以从四个关键领域来探讨在中国经济增长中的作用,分别是政府角色、政府能力、产业政策和财税政策,从中我们能更好地理解中国增长的经济学范式。

  首先,有学者将中国政府在经济中的角色定义为“泛利性政府”。[5]P46它意指政府利益和社会利益基本吻合。世界上大多数国家都以推进经济增长为目标,但像中国这样深度卷入整个经济过程,将政府工作和经济建设融为一体,视经济发展为政府的中心工作的国家并不多。中国无论中央政府还是各级地方政府,对经济工作高度重视,亲自参与招商引资、建设基础设施、推销国内产品,为工商业发展打地基、修道路、建园区。总体上,中国政府不像新自由主义政府那样对经济放手不管,坐等市场自发秩序缓慢形成;也不像福利国家的政府那样把公共财政主要投入到消费福利上,而是更多地投入到能带来生产力提高、财富增长的再生产过程和基础设施建设上。

  其次,政府有了发展经济的愿望,还要能够落实这些想法。事实上,除了发达自由资本主义国家,大部分后发国家的政府都有推进经济发展和改革的强烈愿望,但大多未能成功。按照福山的理论,中国政府有着较强的“国家能力”,有一套能实现自己意志的稳定、高效的官僚体系。无论是收税还是执法,这套官僚系统能够有效执行自己的意志,实现自己的愿望。实际上在福山看来,中国是一个早熟的国家,早于西方1800多年的秦朝就已经建立了一套完备的官僚体系,有一套执行力强的组织,能够上行下效,还实现了统一的货币、语言、度量衡等,这些使得国家意志的贯彻成为可能。实际上,对比之下,拉美和非洲的国家治理体系和治理能力未能有效建立,美好的愿望无法靠官僚政府执行和落实。就拿作为国家基础能力的税收来说,在拉美和非洲几乎都很难实现,这些国家的税收大多依靠关税和直接税,几乎无法对间接税进行征收。实际上,人口统计、商业登记等体现国家基础能力的管理都无法相对精确化实现的时候,更谈不上推进基础设施建设、落实经济政策等。

  再次,国家有愿望、有能力,还必须采取正确的发展政策。按照林毅夫的观点,改革开放后的中国,正是由于采取了正确的产业政策,根据自己的生产要素禀赋状况发挥了“比较优势”才取得了巨大的成就\[2\]P115。改革开放后中国的政策更符合比较优势,定位于劳动力密集、技术水平低、资本投入少的外向型出口加工业。如果盲目照搬西方资本密集型的高科技前沿产业,必然导致失败,因为生产成本更高,产品价格也就更高,如不补贴肯定无法在市场上生存。因此更加明智合理的产业政策充分发挥了中国的比较优势,也是中国经济增长的重要原因。

  最后,实现国家能力和产业政策,基础是财政能力,因此国家采取何种财税政策也是一个关键要素。如钱颖一教授指出,改革开放初期“地方的财政分权制”为最初的经济增长释放了活力。而1994年的分税制改革再度集中了中央财权,使得在经济发展到一定程度后可以集中更大的力量发展资本密集型产业,进行产业结构转型升级。所以,实行改革开放之后的十多年中国经济腾飞,财政地方分权体系是一个基础性制度。1994年分税制改革之前,中央财政收入只占全国的20%左右。中国地区差异较大,经济上采取全国一盘棋的政策并不可行,而地方财政分权能更好地发挥地方的主观能动性、鼓励先尝先试自主发展。实际上东南沿海省份早期的发展正是得益于这一制度,而它们的发展又进一步带动了全国的发展。当前,随着发展形势的变化,在分税制基础上财税权力进一步上收,中央财权再度集中,目的即在于进一步增强国家的财政能力。二、中国高速发展背后的制度逻辑改革开放取得如此成就背后,制度因素起到了关键作用。本质上,中国制度的语境及其经验是,一个在追赶发展阶段,既需统筹国内复杂局面,又需回应国外干涉挑战而必须自主发展的国家,其制度关键是处理好多元社会和一元统理之间的平衡。[6]这里的多元,指的是观念多元、利益多元、民族多元、宗教多元、区域差异多元、发展阶段多元、文化习俗多元的社会多元状态。而一元统理是指,必须更强调集中统一领导体制下的有效治理,即拥有出色的治国理政能力,包括维持秩序、把握方向、统筹全局、做出决策、执行决策的能力。[7]在追赶目标的指引下,要能稳定掌控多元纷争的复杂局面,统筹全局、保持定力,必须有集中统一领导的制度能力和治理能力,即集中统一领导体制下的有效治理。而此,是一个在治理有效性中不断积累合法性的过程。[8]其逻辑脉络具体展开如下:

  第一,在工业化的前提下,不得不实现追赶目标。工业化社会强调综合国力,共存并非总能共赢发展,强国才是硬道理。即使不成为强国,追求工业文明下的民众福祉,以及在国际竞争中不被欺辱剥削,就需要进入工业化的发展逻辑,追赶强国的发展脚步。

  第二,在追赶的前提下,一国的发展目标必须有所侧重,必须战略集中。对于目标,严复说是“寻求富强”,李泽厚的话是“救亡压倒启蒙”,同志讲“发展才是硬道理”。这是在工业文明下后发大国在一定阶段必须明确的战略选择。

  第三,在寻求富强的前提下,首要任务是不断提升治国理政的能力,实现有效治理。谋求发展、寻求富强,关键是实现良好的国家治理,国家秩序井然、经济活跃、法制健全、社会协同。实现这个目标,就必须集中战略资源、分清轻重缓急、明确核心利益,更要在实际治国理政过程中,拥有出色的汲取资源、教化影响、信息采集、吸纳整合、宏观调控与再分配能力。

  第四,在治国理政能力出众的要求下,必须拥有集中统一领导的制度。实现以有效治理为核心的阶段性战略目标,能够使多元利益和观念协同,不断提升国家治理的执行力度,就必须有集中统一的组织和制度作为保障,以实现目标支配下的发展统领。

  改革开放之后的中国治理既是中国传统治理逻辑的延续,又有了新的变化。作为传统治理逻辑的延续,对幅员辽阔、民族多元的复杂中国进行治理首先要保持集中统一领导下的治理有效性,这既是中国传统治理面临的根本现实,又是根本经验。中国治理的变化与更新,是因为集中统一领导治理下的实质性评价标准和原则出现了更替,传统首先是维持统治、保证秩序与和平,而当代中国治理处于现代商工文明的场景之下,其核心目标是实现追赶,治理有效性的评价标准也随之发生变迁与更新。

  事实上,任何制度都不应静止僵化,制度建构有其目的论的维度,关键在于如何通过制度规范和程序实现制度目的,不可本末倒置,让固化的制度束缚、限制其原生目标,出现制度僵化。认识这一点,必须有健全的历史感和现实感。后文将会看到,中国制度实际上都是围绕这一目标和逻辑展开的。

  改革开放以来短短四十载,中国发展取得巨大成就,而在应对国内、国际诸多困难及挑战下取得的国家治理成就,更加来之不易,也就更能彰显其制度的品质与力量。就现实状况而言,中国幅员辽阔但地区差异巨大,人口众多但资源紧张,文化悠久但历史负担重,民族多元但民族宗教差异较大。因此,相对于小国或单向度国家,中国国家治理局面更加错综复杂。就国际形势而言,国际竞争日趋激烈、共赢空间不断被压缩。这使得中国自身的发展轨迹和逻辑也一再受到干扰、挑战与威胁,但全球化时代下又不得不合作,融入其中,在狭窄空间中、在眈眈恶意下闪转腾挪、纵横捭阖,成就来之不易。就世界大势而言,现代社会相对于传统农业社会更加复杂、变迁更加剧烈、迅速,要面对不可回避也无法逆转的观念多元与技术进步日新月异的挑战,必须在时空压缩的条件下、在观念多元的撕扯下追赶工业化、信息化的步伐,难度可想而知。在这样的复杂局面下,中国国家治理取得的成就更来之不易,而这长久、稳定、令人瞩目的发展必然离不开背后制度的力量。三、中国发展的制度性贡献党的十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代,意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景;意味着科学社会主义在二十一世纪的中国焕发出强大生机活力,在世界上高高举起了中国特色社会主义伟大旗帜;意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展,拓展了发展中国家走向现代化的途径,给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择,为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。”[9]

  今天,中国的发展成就让我们对道路、理论、制度、文化更加充满自信,也能为后发国家寻求符合自身发展道路的制度提供一个全新的、可供借鉴的选择。虽说制度必须符合国情,需契合本国实际,但任何具有生命力和良性作用的制度,必然有其普遍意义和价值,中国制度也不例外。中国成就背后彰显出的制度抓力和品质,在观念层面上,至少对诸多发展中国家,或者一些试图摆脱发展困境谋求稳定与增长的国家而言,有一定借鉴价值。就宏观而言,主要体现在以下几个方面:

  第一,丰富了世界发展模式和制度。中国制度的首要价值,是实事求是、因地制宜,不照搬照抄,根据自己现实建章立制,进而证明了非西方模式也能成功。二战及冷战后一段时间,各国认为模仿西方是唯一正道,西方也对推销其制度乐此不疲。然而,一方面照搬照抄移植西方制度的国家大都未能走向稳定、繁荣,反而导致社会撕裂动荡、经济疲软、贫富差距拉大,除德国、日本等国外,中东、非洲、南美等几乎鲜有成功案例;另一方面,西方大国自身也增长乏力、社会分化、民粹盛行,逐渐显露出衰败迹象。这一发展轨迹警醒各国,西方制度不具有普遍性,不一定带来好的国家治理效果;而制度选择应适合本国实际情况,包括人口规模、资源禀赋、发展阶段、历史传统、文化习俗、民族宗教状况、周边国际环境等,还要根据所面临的问题与挑战,因地制宜、审时度势,根据发展阶段和发展的阶段性目标建章立制。事实上,制度及其效用往往与其“嵌入”的社会背景相关。制度要产生良好效果,需适应、契合“先在”的文化习俗、历史传统和制度背景等。后者的影响潜移默化且根深蒂固,会产生巨大的文化和制度惯性,反过来影响制度:一来在“生产端”会影响制度的设计及其建构,新生制度由其塑造并需与之契合;二来在“产出端”会制约制度的落实和效果的发挥。[10]此时,中国自主建立的不同于西方的一套制度带来了良好的治理效果,首先打破了必须模仿、照搬西方模式才能成功的迷思;其次证明了制度需要符合本国实际、因地制宜才能发挥效用;再次丰富了世界治理模式的多样性与差异性。这一经验既给其他国家走自主发展道路增强了信心,又为他们建构发展道路与制度提供了借鉴。

  第二,提供了一套后发国家的追赶型治理制度与发展模式。中国制度的本质特征,是建构了一套集中统一的治理制度,能够集中力量办大事,推动社会朝目标发展。对所有发展中国家而言,其面对的首要问题是发展和追赶。任何制度的建构要依据、围绕其目标和重心,不能本末倒置,不能封闭僵化,制度不能过于超前,超越自己的发展阶段。利益多元条件下的参与是道义目标,但不能过于激进,破坏追赶和发展所需的稳定的秩序环境和团结的共识状态。发展中国家所面临的问题,仍需靠一套集中统一的制度推进,需能排众议,在分歧下寻求最大公约数,在此基础上做出重大决策并坚定推进执行。任何明智、清醒、审慎之人都应该有这种历史感和现实感。拥有稳定的集中统一领导、完善精密的管理体制、强劲有力的执行手段、审时度势的宏观调控能力,统筹各方、超越分歧、负重前行,能集中力量办大事。如何在多项选择和相互牵扯的目标之间选取最重要、最迫切的目标并使之实现,是发展中国家建构制度所需考虑的首要问题。

  第三,保持了能够及时回应变化与挑战的制度弹性与可调适性。中国制度的关键经验,在于其能够保持制度的适应性和灵活性,根据战略目标和核心矛盾的变化主动适应、自我调适,防止制度僵化封闭,在变与不变、动与不动、在根基不变又与时俱进之间保持平衡。任何制度如果过于僵化,脱离了早已经变化了的实践,而不是适应现实的要求和重心的转移,必然会反作用于现实,束缚发展的进程、拖累发展的步伐。中国发展的一条经验,即是中国制度并不固步自封,而是不断自我革新、自我调适,不断去适应发展了的现实,进而迸发出如此活力。相反,不少国家制度僵化,未能适应实践变化,造成了制度与现实脱节的衰败窘境。现代社会新问题、新热点、新争议层出不穷,制度不可能全知全能,而是要能够不断自我改进,以回应性来自我调适。有学者说,“一个代表性政府必须不只是可以由民众控制,不只可以增进公众的利益,而且还必须能对民众进行回应。”“一个代表性的政府必须存在能让被代表者表达其意愿的机制,同时这个政府还必须对他们的意愿进行回应,除非政府有很好的理由去违背他们的意愿。这里不需要存在持续的回应行为,但必须持续存在可以进行回应的持续条件,并时刻准备回应。代表性政府是那种当民众具有了某种意愿时,它就能够对之回应的政府。”[11]P284制度从来不是靠纯粹理性建构的言辞中的城邦,特别是在发展日新月异的现代复杂社会,自然理性试错、不断纠正、缓慢建构、逐渐改进的过程才相对合理。想当然的制度或休克疗法,不仅成本更高、代价更大,而且文化和制度中的惯性并不会使之带来新生,而更可能造成。这一点已被人类经验反复证明。四、中国高速发展成就的制度支撑及其基本特征习明确指出,“40年的实践充分证明,中国发展为广大发展中国家走向现代化提供了成功经验、展现了光明前景,是促进世界和平与发展的强大力量,是中华民族对人类文明进步作出的重大贡献。”[1]那么,上述制度性贡献到底从哪里来?在复杂多元大国一元统理的制度能力到底从哪里来?实际上,它们就来自于中国特色社会主义制度。习强调,“改革开放40年的实践启示我们:制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”“我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国党领导的合作和协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度,全面推进依法治国,巩固和发展最广泛的爱国统一战线,发展社会主义协商,用制度体系保证人民当家作主。”[1]这一表述指明了改革开放成就背后的关键性制度支撑,它主要包含以下六个方面:

  相比于其他国家,中国制度最根本的特征在于中国党的集中统一领导。党的领导制度是夺取中国特色社会主义事业伟大胜利关键保证。通过各种具体的领导制度,党的集中统一领导得以全方位展现,并持续稳定且制度化。习明确指出,“改革开放40年的实践启示我们:中国党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。正是因为始终坚持党的集中统一领导,我们才能实现伟大历史转折、开启改革开放新时期和中华民族伟大复兴新征程,才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻。”[1]

  在原理上,生活本就必然存在权威。[10]源自共同生活,一旦存在共同事务,无论出于效率还是正义,都需要权威存在,其根本目的在于形成“有效的协调”。除了个别国家建构在先的老牌自由主义国家,其他接受西方自由主义观点的后发国家大都陷入了衰颓的困境之中。其国家意志往往分散撕裂,变成了一个个善于空想与大喊口号而没有行动能力的理想主义者,带来的却是现实生活中的困顿与破落。很多学者逐渐洞见到了权威在秩序中的重要作用,指出现代转型过程本身就极其复杂而困难,需要就多重目标确定、任务轻重缓急、现实策略选择等进行通盘筹划,更要面对派和保守派的两面夹击,因此必须有一个强有力的权威,否则会出现“帆众而锚缺”的状况。[12]P67

  当然,古今中西权威的落脚点不尽相同。古代中国与西方都在君主或贵族身上。而现代国家,权威往往落于政党。回顾历史,无论三四个世纪前的英国、法国或美国,还是十九世纪末、二十世纪初期与中期的反殖、反帝和第三波化国家的与独立,背后均有“党派—派系”的影子,只不过前者相对隐匿,而后者更为凸显。这些本质上为激进参与形式的背后,大多由政党作为中介或者主导完成的。特别是广大后发国家,在其独立建国、现代转型过程中,少数精英分子组成的强有力的政党是其核心领导力量,不仅发挥社会整合的功能,更是动员、引导和的中坚。转型到日常,这些政党自然持续发挥着组织群众、利益代表、中介整合等代表的关键功能。亨廷顿曾明确指出,“缺乏政党,会出现参与的无序和混乱,秩序走向脆弱。现代必然需要政党”[12]P341。

  事实上,中国制度的核心特征就是中国党的领导,背后展示了集中统一领导在现代国家的位置及其对有效治理的价值。当代中国借助一套完整、系统、精密的党的领导制度,将集中统一的领导贯彻国家治理的各个领域,并使这一领导方式制度化、长期化、稳定化与理性化。当代中国党的领导制度体系包含多重维度,覆盖方方面面。在政权机关内部,包括党对立法工作、政府工作、政法工作等的领导制度,也包括党对军队的绝对领导制度。而实现这些领导的关键,是党对干部的领导制度和制度,进而将党的领导从组织领导、思想领导、领导延伸到了党的监督之中。在社会领域,包括党对意识形态的领导制度、党对社会组织的领导制度、党对国有企业的领导制度等,覆盖了社会经济文化生活的方方面面。上述制度的目的,在本质上就是建构强有力的统一领导,贯彻党的意志、保证全国一盘棋、朝一个方向努力,并以此将执政党的领导地位和集中统一制度化。

  “为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴,是中国党人的初心和使命,也是改革开放的初心和使命。我们党来自人民、扎根人民、造福人民,全心全意为人民服务是党的根本宗旨,必须以最广大人民根本利益为我们一切工作的根本出发点和落脚点,坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为制定政策的依据,顺应民心、尊重、关注民情、致力民生,既通过提出并贯彻正确的理论和路线方针政策带领人民前进,又从人民实践创造和发展要求中获得前进动力,让人民共享改革开放成果,激励人民更加自觉地投身改革开放和社会主义现代化建设事业。”[1]除党的领导制度外,中国一个重要的制度性特征是彰显社会主义人民特点的制和代表制。而此性与集中统一领导体制在一定条件下互动调整、动态匹配的,形成了特有的合意式制度。一方面通过集中统一领导体制实现有效治理,另一方面,正是由于关键的性、代表性制度的存在,保证了治理过程能真实体现和反映人志和意愿,保证中国发展成就和法政秩序建构的根本方向。

  中国制度的性质,最核心的是人民代表大会制度。宪法规定,中华人民共和国是人民的社会主义国家,其一切权力属于人民。人民作为国家和社会的主人,是国家治理的主体。根据宪法规定,中国的政体是人民代表大会制度。人民代表大会制度是实现人民的具体形式和根本路径,其根据一切权力属于人民的原则,在普选基础上层层选举各级代表,组成国家权力机关,再由国家权力机关产生其他国家机关,构成一个完整的制度授权链条,实现人民当家作主。

  人民代表大会制度的思想渊源是马克思关于议行合一的思想。马克思在总结巴黎公社议行合一政体时指出:“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负责任的,随时可以罢免。其中大多数自然都是工人或公认的工人阶级代表。公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关。”他们对巴黎公社的普选制给予很高评价,认为这种制度“彻底清除了国家等级制,以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们,以真正的负责制来代替虚伪的负责制,因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。”[13]P55根据这一理论建构的人民代表大会制度自然不同于美国的三权分立模式。人民代表大会的权力与行政权、司法权以及监察权不是并立的,而是代表人民行使国家最高权力,行政权和司法权由其产生、受其监督、对其负责。人民代表大会作为国家权力机关和立法机关,在国家机关中具有崇高地位和最高权力。

  亨廷顿曾说,发展必须在参与权威之间保持平衡,制度变迁不能超越社会发展所处的阶段,否则只会带来与失序。[12]P228对于巨型、复杂处于追赶阶段的更是如此。因此在一元统理的要求下,我们的制度更多体现合意性的特征,即是追求、酝酿共识型,而非相互否决的对抗性体制。制度在一定程度上发挥的是制衡性、纠偏性而非主导性作用,从而避免在追赶语境下出现一些西方式的弊端,如撕裂、偏好依附、空头支票、哗众取宠、无休止争吵、服务于特定利益群体等。而合意式在其制度运转过程中有着较为充分的沟通、协调、交流,在处理态度上是和气的,在处理方式上是合作的,在根本目标上是一致的,期望在合作、商议中沟通情况、凝结共识、解决问题、改正不足、推进工作,以免过强的对抗性带来发展掣肘、和社会动荡。

  中国特色政党制度在中国治理中发挥了重要作用。习指出,“人民政协植根于中国历史文化,产生于近代以后中国人民的伟大斗争,发展于中国特色社会主义光辉实践,具有鲜明中国特色,是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的重要力量。”[14]现代是政党,几乎所有现代国家都由政党执政。政党作为大众参与的一种制度性渠道,将散落各处、诉求各异的民众整合起来,形成了一个稳定的参与组织,来吸纳、提炼和表达。然而,世界各国存在不同的政党制度。不同政党制度的背后,更为根本的原因在于其国家建构过程中政党的作用不同,即政党起源不同。如前所述,大多数老牌发达资本主义国家的政党往往出现在国家建立之后,即先有国家后有政党。英文政党就其词根本意而言即“一部分”,指议会中的派别。但一二战之后独立的后发民族国家则不同,它们是由政党缔造国家,是在殖民、、等压迫下,由一批先知先觉的精英组成纪律严明的强有力的政党,通过自我牺牲带领人民赢得独立或解放,进而缔造新的国家。所以,西方政党是在旧制度瓦解、新阶层出现后形成的;而在东方和后发国家,作为新团体的政党首先出现,凝聚社会力量,再借助其自身的斗争摧毁旧政权、建立新制度。[12]P222

  正是这样历史发生学上的差异造成了政党制度的差别。在所有政党国家中,中国的执政党制度具有区别于其他国家的一个特点,即中国党领导的合作和协商制度。事实上,新中国就是以协商会议建国的,政协会议制定了起临时宪法作用的《中国人民协商会议共同纲领》,选举了中央人民政府委员会成员,设立了各个国家机关。这时的政协具有建国正当性,是由于在不具备建立人民代表大会条件的情况下,由政协代为行使建国职能,其所具有的政党代表性和界别代表性,在一定程度上同样能彰显和体现人民代表性。在1954年人民代表大会制度建立后,政协不再代行人民代表大会职能,而成为合作和协商的重要平台,成为政党制度的重要构成部分。

  中国党领导的合作制度的主要特点是:中国党领导,派合作;中国党执政,派参政。各党派参加国家政权,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定与执行。中国党与各党派的协商主要有三种制度形式:一是中国党邀请各党派和无党派代表人士参加协商会,进行大政方针的协商;二是由中国党组织召开党派和无党派代表人士座谈会,通报重要情况、传达重要文件、听取政策建议;三是党派中央也可向执政党中央提出书面政策建议。

  因此,中国制度体系的另一个特征是形成了参与式的政党制度,它既集中统一,又发扬,从而实现统一领导与广泛、富有效率与充满活力的有机统一。其本质上仍旧贯彻着中国制度的现实逻辑,即复杂的超大型国家在追赶过程中,其制度要在集中统一领导体制、一元统理与有效治理、参与间寻求平衡。

  所有具有一定规模的国家都必须面对中央与地方关系问题,它是国家治理的重要内容。二者关系本质上蕴含着架构理性化与国家治理绩效提升两大主题。因此处理好中央与地方的关系,是世界上所有国家都面临的难题。中国历代也存在着“黄宗羲定律”这样的治理难题。[15]它就是我们常说的“一管就死、一放就乱”的治理局面。同志在《论十大关系》中,也着重强调了中央与地方关系。中央与地方的权力结构,是国家治理体制的重要构成部分,是国家治理的重要内容。

  回顾历史,中国作为一个中央集权的国家,中央地方关系一直是国家治理的主题之一。就历史得失而言,中国历代都注重在中央集权条件下注重发挥地方的主动性与灵活性,地方兴则中央兴,地方治则天下安。[16]P103因此在任何国家,其中央机构总有一定的集权性质,没有一定程度的集权就难有国家的统一性和整体性。联邦制的美国也是如此。但是,只有中央集权显然不够,还必须有地方分权。没有地方分权,地方就缺乏动力,就没有发展和治理的积极性。因此,必须实现国家中央集权与地方分权的统一。

  中国的国家治理正是将二者有机结合的典范。中央机构拥有较大较强的集中能力,能够有效地整合力量、形成合力;地方机构又具有较大的自主空间,能够在自己辖区内行使管理权,进行有效治理。对于中国这样一个大国而言,治理既要保证中央的意志统一,又要压缩治理链条的长度,在中央方针政策的方向、要求统一并确保其目标实现的前提下,更好发挥地方主动性、能动性来推进地方治理,使其治理更具针对性、效益最大化。就治理制度背后的理念而言,要重视地方自主性、认可多样性,给予充分的政策空间。在治理制度背后的策略上,要更加注重治理效果的实现,看地方治理是否达到中央目的、要求,是否实现中央的初衷和战略意图,不是仅仅亦步亦趋,而是充分发挥地方的积极性与自主性,实现政策的多样性并保持制度弹性,在管与放之间保持平衡。

  这样的中央地方关系模式背后依旧贯彻的是中国治理的现实逻辑,即保证集中统一领导体制下的有效治理。集中统一领导体制体现在中央权威之上,而由于巨型国家管理链条过长,因此实现有效治理又必须充分调动地方积极性。[15]

  中国作为一个复杂的超大型国家,其复杂性不仅在于人口众多、幅员辽阔、地区发展不平衡,也在于其多元性,包括利益、文化、民族、宗教、习俗多元等。其中民族多元是最突出的特征,相对于其他大国,我们的民族更加众多、构成更加多元、历史更为复杂。因此,民族治理是中国历代的核心问题之一。当代中国为实现现代追赶条件下集中统一领导体制中的有效治理,必须解决好。

  民族自治制度是中国制度成就另一个重要维度。中国设立了5个自治区,有的省还设立了民族自治州和自治县,此制度是根据中国历史、文化、民族关系和民族分布等情况作出的具体制度安排,符合中国各民族共同利益和发展要求。它既保持了单一制的国家形式,维护了国家统一;又在少数民族聚集地方实行自治。其背后首先是民族平等原则,这是中国最基本的民族政策,也是重要的宪法原则。民族平等原则要求尊重各个民族尤其是少数民族的历史、文化、经济发展水平等,为民族团结奠定了基础,成为多民族友好相处的前提。

  在复杂大国推进国家治理取得如此成就,不可能仅靠政权本身的力量。中国快速发展和法政秩序形成背后,社会自发因素也起了关键作用,执政党通过社会治理机制使社会秩序井然、活力迸发,成为有效治理的制度基础之一。在长期社会治理实践中,执政党逐步形成了协商共治的基层自治制度,彰显了治理中多主体参与共治的特征,并提升了治理绩效。基层群众自治制度,是广大群众依法行使权利,参与基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度体系。而共治,就是共同治理,即多元主体共同参与社会治理工作。社会由多元主体构成,每一个主体都是社会活动的参与者。多元主体参与共治,是调动各方主体积极性、发挥各类社会主体作用的重要方式,同样是社会的重要体现。在近年的治理实践中,社会治理取得了显著成绩,共治发挥了越来越重要的作用,也成为实现国家治理体制和治理能力现代化这一目标的重要途径。

  在上述现实逻辑和核心制度的基础上,相比世界其他国家的治理体制,中国国家治理制度展现了诸多显著的特点或优势,至少体现在八个方面:一是集中力量办大事的统一性;二是上行下效、令行禁止的权威性;三是治理决策与执行的高效性;四是秩序的稳定性;五是政策制定执行的连续性;六是区域部门联动的协调性;七是审时度势、与时俱进的灵活性;八是“一方有难八方支援”的互助性。

  [1]习.在庆祝改革开放40周年大会上的讲线]林毅夫.解读中国经济(增订版)[M].北京:北京大学出版社,2014.

  [5]姚洋.作为制度创新过程的经济改革[M].上海:格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社,2016.

  [8]林尚立.在有效性中累积合法性:中国发展的路径选择[J].复旦大学学报,2009(2).

  [9]习.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2017-10-28.

  [11]〔美〕汉娜·费尼切尔·皮特金.代表的概念[M].唐海华译.长春:吉林出版集团有限责任公司,2014.

  [12]〔美〕塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的秩序[M].王冠华,刘为译.上海:上海人民出版社,2008.

  [14]习.在庆祝中国人民协商会议成立65周年大会上的讲线]周雪光.从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑[J].开放时代,2014(4).

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